Judicialis Rechtsprechung

1. Hat der Dienstherr bei den dienstlichen Beurteilungen den Maßstab für die Leistungsanforderungen nicht durch Anknüpfung an die Anforderungen des von den Beamten innegehabten - gleichen - Statusamtes gebildet, sondern in Anwendung einer entsprechenden Regelung in den Beurteilungsrichtlinien und in Übereinstimmung mit § 41 a Satz 1 BLV die Beamten unterschiedlicher Statusämter zu einer Funktionsebene als maßgebliche Vergleichsgruppe zusammengefasst, so widerspricht dies nicht dem Prinzip der Bestenauslese aus Art. 33 Abs. 2 GG, wenn er die von den Beamten der betreffenden Funktionsebene wahrgenommenen Dienstposten sachlich gerechtfertigt als gleichwertig und die ihnen zugeordneten Dienstaufgaben sachlich gerechtfertigt als gleichartig bewertet hat.

2. Genügt die von dem Beurteilungssystem mit Blick auf die Einhaltung von Richtwerten vorgesehene Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebenen im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG, so ist der Dienstherr bei der Anwendung dieses Modelles der Maßstabsbildung - ebenso wie bei der Anwendung eines statusamtsbezogenen Modelles - keinen weitergehenden Voraussetzungen unterworfen; verstößt sie hingegen gegen Art. 33 Abs. 2 GG, so kann die Anwendung des auf die Funktionsebene bezogenen Maßstabes auch nicht durch gesonderte Voraussetzungen oder Notsituationen gerechtfertigt sein.

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Tatbestand:

Der als Regierungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11) in den Diensten der Beklagten stehende Kläger ist als Sachbearbeiter bei einem Bundesamt tätig, das zum Geschäftsbereich des BMI gehört. Ende des Jahres 1997 wurde über ihn auf der Grundlage der am 1.7.1997 in Kraft getretenen "Richtlinie für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI (ohne BGS)" vom 1.7.1997 zum Stichtag 1.10.1997 eine Regelbeurteilung erstellt. Hierbei wurde er einer Vergleichsgruppe zugeordnet, die die Beamten des gehobenen Dienstes seiner Abteilung umfasste, die sämtlich die Funktion von Sachbearbeitern des Innen- oder Außendienstes wahrnahmen. Erst- und Zweitbeurteiler beurteilten seine Leistung nach Vergabe von Einzelnoten für die für seinen Arbeitsbereich relevanten und teils als besonders wichtig hervorgehobenen Leistungsmerkmale mit der Gesamtnote 6 ("entspricht den Anforderungen in jeder Hinsicht"), womit sich der Kläger an der oberen Grenze der mittleren von insgesamt fünf Notenstufen befand. In den drei vorhergehenden Regelbeurteilungen hatte der Kläger jeweils die zusammenfassende Note gut - die zweithöchste der seinerzeit verwendeten siebenstufigen Notenskala - erzielt. Die Abänderung der Gesamtnote mindestens auf die Note 8 lehnte das Bundesamt ab. Der Widerspruch, mit dem der Kläger die Verschlechterung der Gesamtnote gegenüber der Vorbeurteilung und die Vergleichsgruppenbildung gerügt hatte, blieb erfolglos. Die Klage hatte vor dem VG und vor dem OVG ebenfalls keinen Erfolg.

Gründe:

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte seine dienstliche Beurteilung abändert und ihm die Gesamtnote "9" zuerkennt. Auch ein in dem Leistungsbegehren als "Minus" enthaltener Anspruch auf Beseitigung der dienstlichen Beurteilung sowie darauf, dass die Beklagte über den Kläger für den Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue Regelbeurteilung erstellt, ist nicht gegeben. Die dem Kläger erteilte Regelbeurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung - §§ 40, 41 BLV - ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6.8.2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31, und vom 29.5.2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, DÖD 2003, 200 = NVwZ 2003, 1398 = ZBR 2003, 359, m.w.N.; OVG NRW, Urteile vom 11.6.2003 - 1 A 482/01 -, IÖD 2003, 269, und vom 15.10.2003 - 1 A 2338/01 -.

Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2002, a.a.O., m.w.N.

Gemessen an diesen Maßstäben sind rechtliche Fehler der streitgegenständlichen Regelbeurteilung nicht festzustellen. Sie ist in Anwendung der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI (ohne BGS) vom 1.7.1997" (im Folgenden: BRL), die das BMI zur Durchführung der §§ 40 bis 41 a BLV erlassen hat, von den zuständigen Beurteilern unter Verwendung des den BRL als Anlage 3 beigefügten Formblattes ohne Verstoß gegen Verfahrensvorschriften erstellt worden.

Materielle Beurteilungsfehler können nicht festgestellt werden. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Dienstherr den anzuwendenden Maßstab verkannt hat.

1. Die Beklagte hat den anzuwendenden Maßstab zutreffend gewählt und angewendet. Insbesondere ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Dienstherr - namentlich mit Blick auf die Einhaltung der festgelegten Richtwerte - den Kläger bei dessen Beurteilung nicht allein mit Beamten aus derselben Besoldungsgruppe und Laufbahn verglichen, sondern die maßgebliche Vergleichsgruppe aus den Mitgliedern derselben Funktionsebene aller im gehobenen Dienst der Abteilung tätigen Sachbearbeiter gebildet hat.

Diese hier von dem Dienststellenleiter in der genannten Weise erfolgte Festlegung der Vergleichsgruppe und deren Reichweite stützt sich auf Nr. 5.4 BRL, die sich mit dem Beurteilungsmaßstab befasst. Unter Nr. 5.4.1 Abs. 1 BRL werden zunächst Richtwerte für die zwei höchsten Notenstufen festgelegt. In Nr. 5.4.1 Abs. 2 Satz 1 BRL wird sodann klargestellt, dass sich die Prozentpunkte auf die Gesamtzahl der Beamten derselben Vergleichsgruppe beziehen, die beurteilt werden. Nach Nr. 5.4.1 Abs. 2 Satz 2 BRL legt der Dienststellenleiter unter Beachtung der besonderen zahlenmäßigen Verhältnisse die Vergleichsgruppe und deren Reichweite in seiner Dienststelle fest. Nr. 5.4.2 Abs. 1 BRL schließlich regelt, dass die Vergleichsgruppe aus den Mitgliedern derselben Funktionsebene oder Besoldungsgruppe gebildet wird. Sie stellt damit beide Möglichkeiten der Vergleichsgruppenbildung gleichrangig nebeneinander, räumt dem den Dienstherrn insoweit vertretenden Dienststellenleiter diesbezüglich ein Auswahlermessen ein und beschränkt ihn, wenn er von der Möglichkeit der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebene Gebrauch machen will, entgegen der Ansicht des Klägers nicht auf Beamtengruppen mit "hohen" oder "sehr hohen" Dienstposten. Die hier vorgenommene Festlegung der Funktionsebene nach Abteilungen und dem Bereich "gehobener Dienst" genügt den Vorgaben der Richtlinie (5.4.1 und 5.4.2 BRL).

Diese Regelungen sind mit dem geltenden Recht auch insoweit vereinbar, als die Maßstabsbildung sich auf die Angehörigen des gehobenen Dienstes der Funktionsebene und nicht (nur) auf die der - gleichen - Besoldungsgruppe bezieht. Sie knüpfen an § 41 a Satz 1 BLV an. Diese bundesrechtliche Vorschrift hat der Gesetzgeber durch Art. 9 Nr. 6 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24.2.1997 (BGBl. I S. 322) in die BLV eingefügt, der am 1.3.1997 in Kraft getreten ist. Nach § 41 a Satz 1 BLV, der durch Art. 1 Nr. 40 der Siebten Verordnung zur Änderung der BLV vom 2.7.2002 (BGBl. I S. 2447) redaktionell um die weibliche Form ergänzt worden ist, soll der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, bei der höchsten Note 15 vom Hundert und bei der zweithöchsten Note 35 vom Hundert nicht überschreiten. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber zwar nur eine Sollvorgabe für den Anteil der Beamtinnen und Beamten bei den höchsten Notenstufen gemacht und damit eine Richtwerteregelung getroffen, zugleich aber vorausgesetzt und damit mittelbar als zulässig anerkannt, dass nicht nur die Leistungen der Beamten aus dem gleichen statusrechtlichen Amt miteinander verglichen werden dürfen, sondern dass auch - gleichrangig neben der erstgenannten Möglichkeit und unabhängig von der "Höhe" der betroffenen Dienstposten - Beamte derselben Funktionsebene eine Vergleichsgruppe bilden können.

Vgl. insoweit schon OVG NRW, Beschluss vom 21.1.2003 - 1 B 2262/02 -; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11.1.2000 - 6 A 1316/97 -, ZBR 2001, 64 = DÖD 2001, 157.

Der hier von dem Dienstherrn des Klägers in Anwendung der Beurteilungsrichtlinien und in Übereinstimmung mit § 41 a Satz 1 BLV durch die vorgenommene Vergleichsgruppenbildung verwendete Maßstab verletzt ferner verfassungsrechtliche Vorgaben nicht. Insbesondere ein Verstoß gegen das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) ist nicht gegeben.

Der Dienstherr kann innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Beurteilungsbestimmungen festlegen und nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation". Ihre wesentliche Aussagekraft erhalten sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Um die Vergleichbarkeit der Leistungsbewertungen zu gewährleisten, muss soweit wie möglich gleichmäßig verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Dies setzt neben der Verwendung eines einheitlichen und einheitlich interpretierten Notensystems auch die Zugrundelegung eines einheitlichen, eine gerechte, d. h. etwaigen erheblichen Unterschieden Rechnung tragende Beurteilung ermöglichenden Bezugspunktes voraus, nach welchem sich die zu stellenden Anforderungen bestimmen. Das Gesamturteil muss für die Dienstbehörde und für den einzelnen Beamten zuverlässig Aufschluss darüber geben, welchen Standort der einzelne Beamte im Leistungswettbewerb einnimmt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 16.02 -, DÖD 2003, 202 = NVwZ 2003, 1397 = ZBR 2003, 420.

Um dem aus dem Prinzip der Bestenauslese folgenden Gebot zu genügen, die Vergleichbarkeit von Leistungsbewertungen in dienstlichen Beurteilungen zu gewährleisten, muss der Dienstherr hinsichtlich der zu beurteilenden und ggf. später miteinander hinsichtlich ihrer Leistung zu vergleichenden Beamten einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe zusammenfassen, in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen, in der also grundsätzlich ein und derselbe abstrakte, d. h. nicht nur auf die Anforderungen des Dienstpostens des einzelnen Beamten bezogene Maßstab auf alle zu beurteilenden Beamten Anwendung finden kann.

Zum Erfordernis der Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes vgl. BVerwG, Urteil vom 2.3.2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621 = DÖD 2001, 38.

Gemessen an diesen Voraussetzungen liegt ein Verstoß der Beklagten gegen das Prinzip der Bestenauslese nicht vor.

Es widerspricht dem Prinzip der Bestenauslese grundsätzlich nicht, wenn der Dienstherr bei den dienstlichen Beurteilungen den Maßstab für die Leistungsanforderungen nicht der herkömmlichen Übung entsprechend durch Anknüpfung an die Anforderungen des Statusamtes - vgl. zu diesem Grundsatz OVG NRW, Urteil vom 19.12.1991 - 12 A 1169/89 -, JURIS, Beschluss vom 11.1.2000 - 6 A 1316/97 - sowie Urteil vom 20.11.2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139; ferner OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 25.2.1997 - 2 B 10392/97 -, DÖD 1997, 283 = ZBR 1998, 59 -, sondern dadurch bildet, dass er gleichartige und gleichwertige Funktionen (z. B. Sachbearbeiterfunktionen) zu einer Funktionsebene zusammenfasst. Denn beide Systeme sind grundsätzlich in gleicher Weise geeignet, die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen zu sichern. Beide Systeme knüpfen an gedachte (idealtypische) abstrakte Leistungsanforderungen an, die für alle Beamten der Vergleichsgruppe gelten sollen. Bei der Anknüpfung an das Statusamt sollen die als gleich gedachten Leistungsanforderungen maßgeblich sein, die der Dienstherr an einen gedachten durchschnittlichen Beamten einer Besoldungsgruppe stellt, während es bei der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebene auf die als gleich gedachten Leistungsanforderungen ankommt, die die in einer Funktionsebene zusammengefassten Dienstposten durchschnittlich stellen. Mit Blick auf die unterschiedlichen Laufbahnen - vgl. zu diesem Gesichtspunkt vor allen Dingen VG Köln, Urteil vom 25.5.2000 - 15 K 3659/99 -, S. 14 des amtlichen Umdrucks - und die Verschiedenartigkeit der Dienstposten, die von Beamten einer Besoldungsgruppe wahrgenommen werden, liegt es auf der Hand, dass auch die Anknüpfung an das Statusamt nicht voraussetzt, dass die zu vergleichenden Amtsinhaber desselben Statusamtes und derselben Besoldungsgruppe durchweg gleiche Arbeit leisten, d. h. also gleichen Anforderungen, Belastungen und Erwartungen ausgesetzt sind. Das Statusamt als Anknüpfungspunkt kann vielmehr nur ein grobes Raster zur Verfügung stellen mit der Folge, dass die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen in der Regel nur durch weitere, der Vielgestaltigkeit der Wirklichkeit Rechnung tragende Differenzierungen hergestellt werden kann. Das BVerwG hat im Hinblick auf Unterschiede des Schwierigkeits- und Verantwortungsgrades von Dienstposten innerhalb der Bandbreite einer Besoldungsgruppe als richtig bestätigt, dass die Bedeutung und die Schwierigkeit des einzelnen Arbeitsgebietes schon bei der dienstlichen Beurteilung in der Weise berücksichtigt werden, dass sie Schlüsse auf die fachliche Eignung des Inhabers des fraglichen Dienstpostens zulassen und dies in der Regel auch in dem allgemeinen Eignungsurteil zum Ausdruck kommt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2.4.1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315 = DÖD 1981, 279, m.w.N.

Sie wirken sich darüber hinaus aber auch (schon) bei der Leistungsbeurteilung aus. Da z. B. ein Beamter, der eine über den durchschnittlichen Anforderungen liegende schwierige und verantwortungsvolle Aufgabe zufriedenstellend erledigt hat, eine bessere Leistung erbracht hat als ein Beamter, der eine einfache, lediglich geringe Anforderungen stellende Aufgabe unterhalb des durchschnittlichen Anforderungsprofils ebenfalls zufriedenstellend erfüllt hat, müssen sich Unterschiede in der Bedeutung und Schwierigkeit des einzelnen Arbeitsgebietes in der Leistungsbewertung ebenfalls niederschlagen. Erforderlich ist mithin eine konkrete Bewertung und Gewichtung der (besonders schwierigen und verantwortungsvollen) Tätigkeit in der Beurteilung selbst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.12.1991 - 12 A 1169/89 -, JURIS; zu der zur Wahrung des Gleichheitssatzes unerlässlichen differenzierenden Bewertung der einzelnen Dienstposten bei der (statusamtsbezogenen) Beurteilung vgl. vor allem BVerfG, Beschluss vom 29.7.2003 - 2 BvR 311/03 -, ZBR 2004, 45 ff. (46) = NVwZ 2004, 95 f. (96).

Ist aber bei der Zusammenfassung einer Gruppe zu beurteilender Beamter die Funktionsebene und nicht das Statusamt als Bezugspunkt für die vergleichende Beurteilung gewählt worden, so ist dies - jedenfalls soweit die einschlägigen Beurteilungsbestimmungen nichts Abweichendes vorsehen - vor dem Prinzip der Bestenauslese so lange nicht zu beanstanden, als eine abstrakte Maßstabsbildung bezogen auf die Funktionsebene ebenso (nur) annähernd verlässlich möglich ist, wie dies bei der Vergleichsgruppenbildung nach Statusämtern der Fall ist. Dann kann es auch keine Rolle spielen, wie viele verschiedene Besoldungsgruppen bzw. Statusämter der Funktionsebene zugeordnet werden. Beide Modelle der Maßstabsbildung sind so gesehen Instrumente zur weitgehenden Optimierung der Bemühungen um eine gerechte, dem Prinzip der Bestenauslese genügende Beurteilung. Genügen beide aber unter den genannten Voraussetzungen den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 33 Abs. 2 GG, so bedarf es auch keiner weitergehenden Voraussetzungen für ihre Anwendung.

Anders wohl: OVG NRW, Beschluss vom 11.1.2000 - 6 A 1316/97 - und Urteil vom 20.11.2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139.

Genügt eines der Modelle den Anforderungen aus Art. 33 Abs. 2 GG aber nicht, so kann seine Verwendung auch nicht durch gesonderte Voraussetzungen oder Notsituationen gerechtfertigt sein.

Die hier vorgenommene Vergleichsgruppenbildung gewährleistet eine der Bestenauslese genügende Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen der Beamten. Denn der von dem Dienstherrn gewählte Bezugspunkt - die konkret zugrunde gelegte Funktionsebene -, nach dem sich die an den einzelnen Beamten zu stellenden Anforderungen (im Sinne gedachter Durchschnittsanforderungen) bestimmen, ist mit Blick auf die Gleichwertigkeit der Dienstposten und die damit einhergehende - abstrakte - Gleichartigkeit der Dienstaufgaben bzw. mit Blick auf die teilweise geforderte - vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.11.2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 193; Kathke, in: Schütz/Maiwald, BeamtR, Komm., Stand: Januar 2004, C § 104 Rn. 235; ähnlich Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Stand: September 2003, Rn. 414, 414 a - und hier gegebene sinnfällige Verklammerung des Personenkreises durch Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben ein einheitlicher.

Die Gleichwertigkeit der hier fraglichen Sachbearbeiterdienstposten und die (abstrakte) Gleichartigkeit der Dienstaufgaben der Sachbearbeiter bzw. die so eben angeführte sinnfällige Verklammerung des betroffenen Personenkreises durch die Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben hat die Beklagte durch die Erläuterung der im gehobenen Dienst im Bundesamt praktizierten "Topfwirtschaft" und ihrer Konsequenzen eingehend und sachlich nachvollziehbar dargelegt, ohne dass der Kläger dem durchgreifend widersprochen hätte.

Nach dem im Bundesamt im gehobenen Dienst angewandten Systems der sog. "Topfwirtschaft" - vgl. insoweit auch Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: Juli 2003, BLV § 41 a Rn. 2, wonach sich die Quotenvorgabe in dieser Regelung deshalb auch auf nach derselben Funktionsebene gebildete Vergleichsgruppen bezieht, um insbesondere den Strukturverhältnissen der "Topfwirtschaft" Rechnung zu tragen - werden Beförderungsplanstellen nicht bindend einem bestimmten der nur summarisch und als gleichwertig bewerteten Dienstposten zugeordnet, sondern von Fall zu Fall dort vergeben, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden soll. Damit geht einher, dass bei Beförderungen innerhalb einer Funktionsebene regelmäßig kein gesondert ausgewiesener höherwertiger Dienstposten übertragen wird. Der Beamte kann also innerhalb der Funktionsebene auf jedem der vorhandenen - auch auf ein und demselben - Dienstposten vom Eingangs- bis zum Endamt befördert und mit Blick auf die Gleichwertigkeit aller Dienstposten - so deren Annahme nur tatsächlich sachlich gerechtfertigt ist - auch ungeachtet seiner Besoldungsgruppe auf jeden dieser Dienstposten umgesetzt werden. Die als sachlich gerechtfertigt vorausgesetzte Bewertung der Dienstposten der in Rede stehenden Funktionsebene als gleichwertig hat zur Folge, dass hier die Wahrnehmung gleichartiger Dienstaufgaben trotz unterschiedlicher statusrechtlicher Ämter der betroffenen Beamten im Vordergrund steht und dass alle Beamten der selben Funktionsebene gleichartigen Leistungsanforderungen ausgesetzt sind.

Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Dienstposten und die entsprechenden Leistungsanforderungen deshalb nicht gleichwertig seien und nicht in einer Funktionsebene zusammengefasst werden dürften, weil die Sachbearbeiter des Referats teilweise im Außendienst und teilweise als Sachbearbeiter im Innendienst eingesetzt werden. Die Beklagte hat auch insoweit nicht den ihr zustehenden, vom Grundsatz der Vergleichbarkeit dienstlicher Beurteilungen gezogenen Ermessensrahmen überschritten. Gleichartigkeit der Dienstaufgaben bedeutet nicht die Wahrnehmung gleicher Dienstaufgaben. Die Gleichartigkeit auch hinsichtlich von Außen- und Innendienstposten ist aber schon deshalb gegeben, weil jeder in der Abteilung vorhandene Sachbearbeiterdienstposten nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten jedem Sachbearbeiter in der Abteilung unabhängig von der Frage übertragen werden kann, ob dieser zuletzt im Innen- oder im Außendienst eingesetzt worden ist. Außerdem könnte der Kläger die Unterschiedlichkeit von Außen- und Innendienstposten auch nicht mit Erfolg einer etwaigen Vergleichsgruppenbildung allein nach dem Statusamt und der Laufbahngruppe (alle Beamten einer Organisationseinheit des Bundesamtes mit der Besoldungsgruppe A 11) entgegensetzen. Aus welchen Gründen eine Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebene hier insoweit anders bewertet werden müsste, ist nicht erfindlich. Ferner hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass die Forderung, nur gleiche Dienstposten dürften einbezogen werden, angesichts der Bandbreite der Dienstposten in den Fachabteilungen des Bundesamtes die Bildung hinreichend großer Vergleichsgruppen auf Abteilungs- und sogar auf Behördenebene unmöglich machen würde. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Vergleichbarkeit der Leistungsbewertungen durch das in Nr. 5.1.3 und Nr. 5.1.4 BRL für die einzelnen Leistungsmerkmale normierte und Differenzierungen je nach Dienstposten erlaubende und verlangende Bewertungssystem noch erhöht wird. Nach Nr. 5.1.4 BRL ist anhand eines jeden Leistungsmerkmals für die in der zuvor gefertigten Tätigkeitsbeschreibung (Nr. 5.1.2 BRL) aufgeführten Tätigkeiten zu prüfen, inwieweit der Beamte den Anforderungen des Arbeitsplatzes gerecht wird. Dabei können nach Nr. 5.1.3 BRL einzelne Leistungsmerkmale, die für den jeweiligen Arbeitsplatz besonders wichtig sind, durch Kennzeichnung höher gewichtet und für den Arbeitsplatz wichtige, aber nicht vorgegebene Leistungsmerkmale hinzugesetzt und bewertet werden; ferner sind Leistungsmerkmale, die wegen der Art der angefallenen Aufgaben im Beurteilungszeitraum nicht beobachtet werden konnten (mit Ausnahme der unter Nr. 5 aufgeführten Leistungsmerkmale, wenn die Beurteilten Führungskräfte sind), zu streichen. Beispielsweise leuchtet es ein, wenn bei dem zu jener Zeit im Außendienst beschäftigten Kläger die Initiative, nicht aber das schriftliche Ausdrucksvermögen als besonders wichtig betrachtet wurde, während es bei einem Sachbearbeiter im Innendienst angezeigt erscheinen mag, eher das schriftliche Ausdrucksvermögen als wichtig hervorzuheben. Durch diese Handhabung ist gewährleistet, dass dem Gleichheitssatz ausreichend Rechnung getragen wird: Die zugrunde liegende - abstrakte - Maßstabsbildung wird durch bewertende und gewichtende Einbeziehung der ggf. am jeweiligen Arbeitsplatz zu berücksichtigenden Besonderheiten zum Zwecke der optimierten Bestenauslese ergänzt.

Auch die Rügen des Klägers, die Vergleichsgruppenbildung führe zu einer ungerechtfertigten gemeinsamen Beurteilung nicht in Konkurrenz zueinander stehender Beamter sowie zur Vergabe vergleichsweise besserer Noten an Beamte, die sich in den höheren Besoldungsgruppen befinden und deshalb über eine größere Diensterfahrung verfügen, greifen nicht durch. Gegen das mit diesem Vortrag vorgebrachte Argument, die in Anwendung der Richtwerteregelung nur begrenzt zur Verfügung stehenden Spitzennoten - hier die Noten der Notenstufen 1 und 2 - kämen praktisch nur den Beamten in den höheren Besoldungsgruppen zugute, während die Beamten in den unteren Besoldungsgruppen "leer ausgingen", spricht zunächst schon das von der Beklagten vorgelegte Zahlenmaterial zum Regelbeurteilungsdurchgang 1997. Die dortige Aufschlüsselung der innerhalb der Abteilung vergebenen Noten nach Notenstufen allgemein sowie nach Notenstufen innerhalb der einzelnen Besoldungsgruppen zeigt vielmehr ein differenziertes Bild: Während 52,08 % der Beamten der Funktionseinheit eine der beiden höchsten Notenstufen erreicht haben, waren es in den Besoldungsgruppen A 9, A 10, A 11 bzw. A 12 jeweils 100 %, 50 %, 45,8 % bzw. 66,7 %. Abgesehen von dieser tatsächlichen Betrachtung kann der Argumentation des Klägers jedenfalls deshalb nicht gefolgt werden, weil - die Richtigkeit seiner These unterstellt - von einer solchen Benachteiligung alle Beamten der jeweiligen unteren Besoldungsgruppe gleichermaßen betroffen wären, aber jedenfalls nicht unmittelbar mit Beamten höherer Besoldungsgruppen in Konkurrenz um Beförderungsplanstellen in der Funktionseinheit stehen; letzteres hat der Kläger selbst zutreffend ausgeführt. Etwaige Verzerrungen im Notenspiegel zugunsten von Beamten in höheren Besoldungsgruppen können mithin die Beamten in den unteren Besoldungsgruppen unter keinem Gesichtspunkt in eigenen Rechten tangieren. Abgesehen davon kann nicht angenommen werden, dass die Beamten mit höherer Besoldungsgruppe vor allem aufgrund ihrer längeren Diensterfahrung befördert worden sind und schon aus diesem Grunde einen beurteilungsrelevanten Qualifikationsvorsprung aufweisen. Maßgeblicher Grund für ihre Beförderung war mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG vielmehr regelmäßig ihre bessere Leistung. Weshalb eine Vergleichsgruppenbildung mit Blick darauf zu beanstanden sein sollte, dass in ihr nicht nur im direkten Vergleich zueinander stehende Beamte zusammengefasst werden, sondern (zusätzlich) auch solche, für die zumindest auch ein vertikaler Vergleich in Frage kommt, erschließt sich nicht; insbesondere ist, wie bereits ausgeführt, insoweit nicht ersichtlich, dass hierdurch subjektive Rechte der Beamten einer bestimmten Besoldungsgruppe berührt sein könnten.

Soweit der Kläger schließlich - auf seiner These der Bevorzugung der Beamten höherer Besoldungsgruppen durch das Beurteilungssystem fußend - einwendet, die erfolgte Vergleichsgruppenbildung führe zu einer mangelnden Differenzierbarkeit der Leistungen der Beamten einer Besoldungsgruppe, überzeugt auch dies nicht. Welchen Grad der Differenzierung der Dienstherr mit dem neuen Beurteilungssystem innerhalb der Beamten einer Besoldungsgruppe erreicht, bleibt mit Blick auf die ihm diesbezüglich eingeräumte weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit einer Rüge der betroffenen Beamten grundsätzlich entzogen, sofern nur eine hinreichende Differenzierung sichergestellt ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.7.2003 - 2 BvR 311/03 -, NVwZ 2004, 95 = ZBR 2004, 45.

Hier verdeutlichen die von der Beklagten für die Regelbeurteilungsrunde 1997 vorgetragenen Zahlen, dass das neue Beurteilungssystem dem früheren System auch hinsichtlich der Differenzierung innerhalb der Teilgruppe der Beamten einer Besoldungsgruppe offenbar weit überlegen ist. Aus der Aufschlüsselung für die Abteilung ergibt sich etwa für die Besoldungsgruppe des Klägers (A 11), dass vier Beamte 9 Punkte, sieben Beamte 8 Punkte, acht Beamte 6 Punkte und fünf Beamte 5 Punkte erreicht haben. Auch die für die Gesamtzahl der 151 nach A 11 besoldeten Beamten im Bundesamt gemachten Angaben belegen den konstatierten Befund: Danach sind Noten von 4 bis 9 Punkten vergeben worden, wobei u. a. 24 Beamte 9 Punkte, 48 Beamte 6 Punkte und zwei Beamte 4 Punkte erhalten haben.

Ist die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen der zu einer Funktionseinheit zusammengefassten Beamten - wie hier - im Einzelfall gewährleistet, so ist der Dienstherr bei der Anwendung eines Beurteilungssystems, nach dem die Vergleichsgruppe mit Blick auf die Einhaltung der Richtwerte nicht nach dem Statusamt, sondern nach der Funktionseinheit gebildet wird, nicht unter Hinweis auf den Grundsatz der statusamtsbezogenen Beurteilung, d. h. der Ausrichtung des (vergleichenden) Beurteilungsmaßstabs an dem durchschnittlichen Anforderungsprofil des jeweiligen Statusamtes, vgl. zu diesem Grundsatz OVG NRW, Beschluss vom 11.1.2000 - 6 A 1316/97 - sowie Urteil vom 20.11.2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139, weiteren Einschränkungen unterworfen. Denn zum einen verliert der Statusamtsbezug der abstrakten Anforderungen der Tätigkeit eines Beamten an Gewicht, wenn - wie hier - diese Anforderungen in der Hauptsache an die (mehrere Besoldungsgruppen überspannende) wahrgenommene Funktion anknüpfen. Zum anderen soll auch durch die Wahl des Statusamtes als Bezugspunkt der Leistungsanforderungen jedenfalls in erster Linie nur die Vergleichbarkeit der Beurteilungen und damit die Wahrung des Prinzips der Bestenauslese sichergestellt werden. Ob der Dienstherr durch eine Abkehr von der Statusamtsbezogenheit als Vergleichsmaßstab gegebenenfalls dem Grundsatz der Funktionsbezogenheit der Besoldung (§ 18 BBesG) keine hinreichende Beachtung mehr schenkt, ist für das Beurteilungsverfahren ohne Belang. Schließlich steht die Entscheidung für einen bestimmten Beurteilungsmaßstab, der das Prinzip der Bestenauslese nicht verletzt, im weit gespannten Ermessens- und Gestaltungsrahmen des Dienstherrn. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System gewählt hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.4.1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101 = ZBR 1982, 172, in dem das Gericht u.a. auch die zurückhaltende Formulierung verwendet, wonach es (nur) "zumindest naheliegend" ist, dass Beamte an den Anforderungen ihres statusrechtlichen Amtes gemessen werden; vgl. ferner Schröder/Lemhöfer/Krafft, a.a.O., die von einem Wahlrecht des Dienstherrn zwischen Vergleichsgruppenbildung nach Statusamt und Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit ausgehen.

Unabhängig davon ist hier die weitere Voraussetzung, die nach teilweise vertretener Auffassung die Zulässigkeit der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit einschränken soll und neben der Voraussetzung der Vergleichbarkeit von Dienstposten und Dienstaufgaben bzw. der sinnfälligen Verklammerung des betroffenen Personenkreises durch Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben kumulativ erfüllt sein muss, gegeben. Gefordert wird insoweit, dass die Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit im Interesse einer umfassenden Beurteilungsregelung unverzichtbar erscheinen müsse - vgl. das Urteil des OVG NRW vom 20.11.2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139, das sich allerdings auf Beurteilungsrichtlinien bezieht, nach denen die Vergleichsgruppe "in erster Linie" nur aus Beamten derselben Besoldungsgruppe innerhalb einer Laufbahngruppe zu bilden war und in denen deshalb bereits ein Vorrang der Vergleichsgruppenbildung nach Besoldungsgruppen angelegt war - bzw. dass sie die Behebung des (statistisch bedingten) Größenproblems zur Folge haben müsse.

Vgl. Schnellenbach, a.a.O.

Das von der Beklagten vorgelegte Zahlenmaterial erhellt, dass die angestrebte Anwendung von Richtwerten innerhalb der Abteilung des Bundesamtes, durch die hier (gerade mit Blick auf die Überschaubarkeit der Vergleichsgruppe für den Zweitbeurteiler) ermessensfehlerfrei die Reichweite der Vergleichsgruppe bestimmt worden ist, nicht möglich wäre, wenn die Sachbearbeiter jeweils nach Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe beurteilt werden müssten. Nur bei einem hinreichend großen Verwaltungsbereich mit im großen und ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur und bei hinreichend besetzten Vergleichsgruppen kann der Dienstherr im allgemeinen ohne Rechtsfehler - insbesondere ohne Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz - davon ausgehen, dass das Gesamtbild der Eignung und Leistung der Beamten annähernd sowohl mit der Gesamtverwaltung als auch mit den einzelnen anderen Abteilungen übereinstimmen wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197 = DÖD 1980, 224.

Eine hinreichend große Vergleichsgruppe dürfte, um dem Leistungsgrundsatz zu genügen, frühestens bei einer Zahl von etwa 30 oder besser 35 zu beurteilenden Beamten erreicht werden, weshalb auch die in Nr. 5.4.2 Abs. 3 BRL genannte Zahl von 10 Personen zu niedrig angesetzt ist.

Vgl. Kathke, a.a.O., § 104 Rn. 288 m.w.N. auf die insoweit vielgestaltige Rechtsprechung.

Im vorliegenden Fall umfasst die gebildete Vergleichsgruppe 48 Beamte, so dass die Richtwerte beachtet werden können; ihre Anwendung wäre indes nicht möglich, wenn die Vergleichsgruppen jeweils auf die Beamten einer Besoldungsgruppe beschränkt bleiben müssten (A 9: ein Beamter; A 10: 14 Beamte; A 11: 24 Beamte; A 12: neun Beamte).

2. Eine Verkennung des Maßstabes liegt ferner nicht darin, dass die Gesamtnote des Klägers bei (wohl) gleichgebliebener Leistung in der streitgegenständlichen Beurteilung deutlich niedriger bewertet festgesetzt worden ist als die Gesamtnote in der 1994 erstellten Regelbeurteilung. Die Herabstufung von der Note "gut" auf die Note "Durchschnitt" (oberer Bereich) beruht im Ergebnis indes nicht auf der Verkennung des richtigen, sondern auf der Anwendung eines strengeren Beurteilungsmaßstabes, der in den der Vorschrift des § 41 a Satz 1 BLV entsprechenden Richtwerteempfehlungen in Nr. 5.4.1 BRL zum Ausdruck kommt. Die damit verbundene neue Positionierung des Klägers hat im Übrigen seinen Standort innerhalb des Feldes potentieller Wettbewerber nicht zu seinen Lasten verändert, weil 1994 mindestens 57 % der Kollegen des Klägers besser als dieser beurteilt worden waren, während 1997 rund 52 % seiner Kollegen vor ihm rangierten. Die angewandten Richtwerteempfehlungen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Derartige Richtwerte begegnen unter den von der Rechtsprechung entwickelten einschränkenden und hier gegebenen Voraussetzungen - Bezug der Richtwerte auf einen hinreichend großen Verwaltungsbereich mit einer im großen und ganzen vergleichbaren Aufgabenstruktur sowie eine gewisse Flexibilität der Prozentsätze -, vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Aufl. 2001, Rn. 461, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - 2 C 13.79 -, a.a.O., und Urteil vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638, keinen Bedenken. Der Dienstherr darf durch die Angabe eines in der Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten den von ihm gewollten Inhalt der Noten und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen.

Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 11.6.2003 - 1 A 482/01 -, m.w.N.

Ende der Entscheidung